“事前限制的行為，名堂、名義再多

        實質都是設置行政許可

        這個行為肯定違法”

        早在2021年，北方的一個地級市，一次共享電單車騎行之后，國際關系學院法學院教師祖博媛驚訝地發現，系統顯示她要支付的騎行費用為十幾元，已經超過了家鄉出租車的起步價。這次騎行距離并不長，經停兩三個地點，這個價格讓祖博媛感到奇怪，她還記得第一次使用共享電單車的體驗，“很便宜，一塊錢一次”。

        祖博媛長期關注共享經濟，發現共享電單車漲價，她覺得“挺不正常”。很快，祖博媛通過新聞得知，全國多地的共享單車都已上調了收費標準。共享單車漲價后，多地對共享單車企業收取市場準入費用的消息，就在關注共享經濟的學者之間流傳。

        2022年5月11日，石家莊市以線上拍賣方式，公開拍賣長安區、橋西區等五城區共享兩輪車“占用公共資源3年有償使用權”，曾引發廣泛的輿論關注。

        “在市場準入方面，目前我們約有70%的業務需要獲得政府批文，以與政府簽訂協議的方式進入，有20%通過招投標進入，還有10%是繼承原品牌、中標商轉包等其他方式進入。”一家不愿具名的共享單車企業告訴《中國新聞周刊》。

        如今，公開招投標或拍賣等方式陸續被叫停。將市內10萬輛共享兩輪車運營權高價拍出還不滿一年，4月3日，石家莊市交通局網站發布落款為“河北金正拍賣有限公司”的公告，宣布廢止《石家莊市互聯網租賃自行車及互聯網租賃電動自行車占用公共資源市場化配置 3 年有償使用權項目拍賣公告》。

        至此，備受輿論關注的“石家莊共享兩輪車運營配額天價拍賣事件”暫告段落。作為對共享兩輪車“以賣代管”的典型案例，石家莊的自我糾正，亦因其示范效應，引發廣泛關注。

        各地競相違法、違規為共享兩輪車設置市場準入障礙背后，是作為新業態及“公共交通有益補充”的共享兩輪車，為城市管理、政府監管帶來的難題，仍待破局。

十倍于底價成交的拍賣

        “便捷和便宜，這是共享經濟被大家接受的重要原因，尤其是共享單車，鎖定的是價格敏感人群。當騎行價格超過打車費用，就意味著共享單車的市場會逐漸縮小，直至消失。”祖博媛本能地感到警覺，地方政府針對共享單車行業的行動，成了她重點研究的一部分。

        爭議最大的，是遵循“價高者得”邏輯的拍賣，而直接或變相拍賣的對象，就是當地的共享單車運營權。

        石家莊于2022年5月進行的拍賣共設5個標的，面向全國的共享兩輪車企業，共有11家企業報名，最終有9家企業通過資格審查。全國公共資源交易平臺產權交易信息顯示，10萬輛共享兩輪車的分配組合基本在“12000輛共享單車+8000輛共享電單車”這個基準上下浮動，而每個標的的起拍價則設定在340萬元上下。

        經過長達3小時、共計285輪的激烈競價，最終由哈啰單車、青桔單車、人民出行、石家莊圣莊交通科技4家企業競得。拍賣結束后，有媒體披露，5個標的的成交價高達1.89億元，石家莊市對此并未置評，一家參與競拍的企業向《中國新聞周刊》證實了這個數字。

        “這是我市解放思想觀念，創新城市管理的一次積極探索，有利于推動城市資源價值發現，促進省會互聯網租賃自行車行業規范管理和健康發展，更好地滿足廣大人民群眾出行需求。”石家莊市政府在其網站刊文評價此次拍賣。據文章介紹，這次拍賣的目的是“深化經營城市理念、推進城市公共資源市場化配置”。

        幾乎在同一時間段，2022年4月，湖南省張家界市發布城區共享電單車 5 年特許經營權拍賣公告，4500 輛共享單車被分成 2000 輛、1500 輛、1000 輛 3 個標的，競拍底價分別為 187 萬元、141 萬元和 94 萬元，并于 2022 年 5 月進行網上拍賣，成交金額超過 4500 萬元，其中底價為187萬元的標的，成交價為1877萬元，是競拍底價的 10 倍以上。看到這個案例，祖博媛發現，這使得每輛車每天支付的拍賣費成本大概在6元。

        再往前，2020年，云南省瑞麗市住房和城鄉建設局就以特許經營權拍賣方式，將瑞麗市城區、姐告城區 2500 輛共享電單車 5 年特許經營權及瑞麗市城區、豌町城區 2300 輛共享電單車 5 年特許經營權分為兩個標的進行拍賣，起拍價格分別為 228 萬元、209 萬元，未中標企業退出當地市場。其中，城區、姐告城區 2500 輛共享電單車 5 年特許經營權成交價高達 6500 萬元。

        “在不計算單車本身成本和運營成本的情況下，每輛車每天特許經營最高準入成本約為14元，這個價格遠遠超過很多城市車輛的單日營收總額。”前述共享單車企業告訴《中國新聞周刊》。

        企業對高價拍賣引起各地爭相效仿的擔憂不是空穴來風。僅從國家發改委的通報來看，拍賣共享單車運營配額的，還先后有福建省福鼎市、湖北省隨州市曾都區、福建省南平市延平區。

        “拍賣獲得配額，是純粹的‘價高者得’邏輯。一方面，企業不能通過拍賣以外的方式進入市場，存在一般禁止的情形;另一方面，拍賣成交價必然高昂，實質上為企業設置了資金實力的過濾條件。”《中國共享兩輪車規制主要法律問題分析》(下稱《規制報告》)報告分析，祖博媛是報告的主要作者之一。

形形色色的準入障礙

        事實上，比吸睛的拍賣更為常見的，是各地政府通過招投標出售運營配額。

        實踐中，這些配額出售所使用的名目各不相同，有的是直接出售“共享單車運營份額”，有的是出售“共享單車特許經營權”，還有的是“占用市政道路基礎設施資源使用權”。

        “通過招投標來獲得經營配額是共享兩輪車常見的準入方式。”前述《規制報告》指出，各地招投標的條件各不相同，很多地方通過招標設置了諸多企業經營條件，有的還要求企業向監管機關付高額費用才能進入當地市場。

        以湖北省隨州市曾都區為例，除了將共享單車運營份額分成3到4個資源包拍賣，曾都區城市管理執法局發布的《隨州市曾都區共享單車特許經營準入實施方案(征求意見稿)》公告，還規定共享單車企業準入條件為在本地設立獨立法人企業，并授權該企業獨立運營管理權限(含批量鎖車和開啟權限)，有固定辦公、中轉維修場地。

        同樣要求中標運營企業在本地注冊登記或設立分支機構的，還有云南曲靖。2022年1月，曲靖中心城區共享單車5年經營權被北京阿帕科藍科技有限公司和云南捷行汽車租賃有限公司分別以 950 萬元/年、1000萬元/年的價格中標。

        除了直接以運營權名義收取準入費用，也有地方在招標時，以管理名義收取準入費用。其中包括含義不明的“基礎管理費”“公共資源使用費”，以及相對明確的“停放秩序管理費”“占道費”“垃圾清運費”。

        福建省龍巖市長汀縣將2000輛共享單車拆分為各含1000輛車的合同包，以每輛車基礎管理費最低限價50元/月的條件，向社會公開招標。最終有兩家共享單車企業分別以每輛基礎管理費57元/月、68元/月中標。

        云南省華寧縣600輛共享電單車3年經營權的招標，要求中標企業支付市政公共資源有償使用費，報價按每輛每天 1 元起步，中標企業還要繳納每輛每天 0.1 元垃圾清運費(固定價格，不在報價范圍內)。

        值得注意的是，亦有地方政府將特許經營權直接或變相轉讓給國有企業，由國有企業直接向共享單車運營企業分潤抽成。

        比如，云南省文山市，據參與文山市招標的企業介紹，合同寫明，文山市城市交通服務公司抽取營業流水的15%。而在云南大理，招標直接由大理市城市更新置業有限公司開展，共享單車企業須將營業流水的 10%上繳給城市更新置業有限公司，作為市政基礎設施特許經營權合作服務費。

        還有些城市的主管部門與企業簽訂獨家戰略合作協議。比如，2017年12月，山東省濱州市城市管理局通過招投標方式，確定哈啰單車為濱州市城區唯一運營品牌。雙方簽訂的《戰略合作協議》約定：“為避免單車同行無序投放，控制城市車輛總數，甲方不再引進乙方以外的共享單車品牌。如有其他品牌的單車未經甲方許可就隨意投放，甲方將聯動相關部門進行車輛管控”。協議有效期為5年。

        無獨有偶，2019年11月，山東省高密市綜合行政執法局委托山東誠德信項目管理有限公司，以公開招標方式，確定濰坊快跑網絡科技有限公司為中標單位。高密市綜合行政執法局與濰坊快跑網絡科技有限公司簽訂《共享助力自行車運營合同》，合同有效期為 5 年，以此指定濰坊快跑公司為高密市區域內唯一一家共享單車運行企業。

        《中華人民共和國反壟斷法》第四十條規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，通過與經營者簽訂合作協議、備忘錄等方式，妨礙其他經營者進入相關市場或者對其他經營者實行不平等待遇，排除、限制競爭。”簽訂獨家戰略合作協議的做法，涉嫌行政壟斷。

被濫用的“行政許可權”

        據紅星新聞報道，云南省內的共享單車市場準入障礙，是在國務院第九次大督查背景下，國務院第十四督查組于2022年8月，赴云南開展共享單車市場準入情況督查調研時摸排到的。督查組當時指出，云南共享單車市場企業難“共享”。

        地方政府為共享兩輪車設置市場準入障礙的做法，也正是在2022年在全國各地快速蔓延開來直至爆發。

        國家發改委也在當年出手治理。2022年11月，國家發改委在《違背市場準入負面清單典型案例的通報》中，通報了15起地方政府為共享兩輪車設置市場準入障礙的案例，在這次共有23起典型案例的通報中，共享兩輪車相關案例占比65%。這是中國自2018年底全面實施“市場準入負面清單制度”、國家發改委2021年底建立“違背市場準入負面清單案例歸集和通報制度”以來，國家發改委首次通報共享兩輪車行業遭遇市場準入障礙。

        今年3月16日，國家發改委發布最新一批《違背市場準入負面清單典型案例的通報》。22起案例中，又有6起共享兩輪車企業遭遇市場準入障礙的案例。

        “違規設置準入障礙”“濫用行政權力排除其他企業準入經營”“變相、違規增設市場準入條件”“變相、違規轉讓特許經營權”……梳理國家發改委的通報不難發現，針對不同的準入障礙情形，發改委有不同的判定。但除了明確高密市綜合行政執法局的行為違法外，其他判定多停留在“違規”或事實陳述層面，沒有進一步做出這些行為是否違法的判斷。

        國家發改委通報前述典型案例時，還對主動開展案例排查、整改的云南省發展改革委、云南省西雙版納州、麗江市，山東省發展改革委、山東省濱州市，河南省發展改革委、河南省安陽市提出了表揚。

        值得注意的是，被通報案例中，仍有不少案例仍在整改中。而通報之外，亦有效仿被通報案例設置障礙的地方政府還在觀望。

        “國家發改委作為國務院的職能部門，與各級地方政府之間的關系較為復雜。《立法法》就提到，地方性法規和國務院的部門規章具有同等效力，當它們之間發生沖突，需要由國務院來裁判。也就是說，國務院職能部門與地方，并不是‘前者發出命令后者只能服從’這么簡單，央地關系中間存在博弈。”祖博媛分析。

        2018年底，中國開始全面實施市場準入負面清單制度。祖博媛介紹，在“清單制度”實施以前，行政許可權處于不斷“收縮-膨脹”的怪圈。“如果不對行政許可進行嚴格控制，它就會在各個環節產生你很難事先預想的變形。在這種情況下，推行‘清單制度’，行政審批事項到底是增了還是減了，就一目了然。”祖博媛解釋。

        在今年2月召開的以“完善市場準入制度，優化營商環境”為主題的研討會上，住建部原副部長仇保興表示，相關地方如果違背市場準入負面清單限制企業經營，不僅損害了市場主體權益，而且也限制了市民選擇出行方式的自主權。

        中國政法大學副校長時建中認為，特許經營分為商業和政府兩類，政府特許經營應面向提供公共產品的公用事業。共享單車解決了居民交通出行最后一公里不便的問題，干的是政府干不了也不愿意干的事情，納入特許經營于法無據，損害了市場競爭和消費者權益。

        《規制報告》認為，特許經營權的法源是《行政許可法》第12條第1款第2項規定，本質上也是一種行政許可。

        從各地規制共享兩輪車的舉措來看，受訪專家均表示，應回歸行政許可設定的法理和權力來源分析地方政府的行為。

        “行政許可設定權的規定是非常嚴格的。”溫州大學法學院教授茅銘晨告訴《中國新聞周刊》，就地方政府而言，要省一級政府的規章才能夠設定臨時性的行政許可，臨時性行政許可只能實施一年。“所以，比省級政府更低層級的地方政府，或者地方政府的職能部門都無權針對共享單車設置行政許可。”

        在省級以下政府的職能部門無權設置行政許可的情況下，各地行政機關出現多種多樣的未經法律和法定程序授權，利用招標、拍賣公共資源等方式，實質上設立市場準入審批、許可條件，達到與行政許可相同的效果，這就是所謂的“變相設置行政許可”。

        “共享兩輪車本身的定位是模糊的，比如它作為公共交通的有益補充，是否可以適用公共事業的特許經營?在答案不明確的時候，就會出現行政機關對此隨意解釋的問題。”祖博媛分析，“互聯網+”經濟浪潮之后，很多的經濟行為都為亟須監管，但傳統的行政法理論又不能為監管提供充足的、合適的、有效的措施或手段。

        茅銘晨曾經擔任某市政府的高級法律顧問，他發現，在監管共享單車行業時，一些地方政府會明顯出于保護本地企業的目的而采取排除、限制競爭的做法，另一些地方政府則是從共享單車影響市容的角度出發，試圖直接取締。

        “我當時就建議該市政府，如果共享單車企業運營不規范，政府可以按照有關規定進行整治甚至依法處罰，但是不能直接采取禁止進入或者取締的方式來管，因為這種事前限制的行為就具備行政許可的性質，名堂、名義再多，實質都是設置行政許可，這個行為肯定違法。”茅銘晨回憶。

監管難題待破局

        共享兩輪車的市場準入問題為何會集中爆發?

        有學者分析認為，共享兩輪車市場被部分地方政府視為新的財源。石家莊市“推動城市資源價值發現”的表述似乎也側面印證了這種判斷。

        從共享兩輪車行業來看，其早期發展過程中帶來的無序投放等城市管理問題，也為今天的情形埋下了伏筆，為地方政府的規制帶來了“合理性”。

        相比于共享單車被普遍接納，共享電單車面臨更復雜的管理博弈。

        “中央層面，有關部門在不同時期對共享電動車行業發展的政策內容截然不同;地方層面，各地準入、監管規范差異巨大。”《規制報告》舉例，2017年8月，交通運輸部等10部門聯合發布的《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》以安全風險和鉛酸蓄電池污染問題為由，提出“不鼓勵發展互聯網租賃電動自行車”。而2019年3月，國家發改委等七部委聯合印發《綠色產業指導目錄(2019 年版)》，提出要將互聯網租賃電動自行車納入共享交通設施建設和運營之中，并指出“互聯網電動車租賃作為共享交通的典型代表……是促進交通出行領域供給側結構性改革的新興力量”。到了2019 年3月，市場監管總局等三部門聯合出臺的《關于加強電動自行車國家標準實施監督的意見》指出要“按照國家有關政策要求，清理共享電動自行車”。

        這也導致各地政府“無所適從”。宣威市市長許韶發就表示，對共享電單車的特許經營進行公開招投標是公平競爭的體現，“共享電單車作為新業態，方便了群眾出行，但也帶來管理難題。管好了是城市風景線，管不好，變成了城市的負擔。”

        “按照《行政許可法》的精神，共享兩輪車行業可能帶來的問題，可以通過事中、事后監管來規制，而不是一味選擇行政機關認為比較方便的方式，一刀切地限制、取締。”茅銘晨表示。

        但眼下，共享兩輪車的監管問題仍待破局。“國家發改委連續通報之后，地方政府無論是尋求通過立法，合法設立行政許可，還是變相設置行政許可，壓力都是比較大的，市場準入方面的行政違法不那么容易了。接下來各方要面臨的挑戰是共享單車到底應該怎么管，涉及的是合理、精準、科學監管的問題。”祖博媛分析。

        《規制報告》梳理發現，在對共享兩輪車進行法律規制的城市中，上海、北京和寧波都通過市人大常委會頒發“非機動車安全管理條例”的方式展開行政管理，也意味著它們都可以對非機動車安全管理事項設置常設性行政許可。但事實上，三部地方性法規中都沒有設立特許經營。

        《上海市非機動車安全管理條例》確立了對共享兩輪車實行“總量調控”。在祖博媛看來，“各地在立法時還是要秉持包容審慎的態度，因地制宜，因城施策。當前行業格局已然不是共享兩輪野蠻生長的時期，行業的商業邏輯也發生了根本性的變化。但由于城市道路空間有限，政府對共享單車的停放秩序也存在監管必要性，很難簡單得出‘總量控制不合理’的結論。只能說，不要過早地做出定論，這對行業不一定是好事。比如總量限制下，可能就會過濾掉一些有創新能力的小微企業。”祖博媛說。

        值得注意的是，將“總量控制”寫進《管理條例》的上海建立的總量調控管理機制，提出城市道路運輸管理部門建立共享兩輪車行業信息服務平臺，會同公安、城管執法等部門實施服務質量評價制度，并根據評價結果，對互聯網租賃自行車運營企業的車輛投放數量進行動態調整。

        祖博媛認為，這種動態調整和服務質量評價制度是事中、事后監管的創新。地方政府需要進一步探索如何通過數字化的方式來實現精細監管和科學監管，有必要對共享電單車與共享自行車進行分類監管，在未來城市發展中重視共享兩輪的綠色價值，尤其需要挖掘共享兩輪在城市碳中和方面的貢獻和潛力。

        “《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》提出，對于新技術、新產業、新業態、新模式，要按照鼓勵創新的原則，留足發展空間。所以我們需要給新業態一些時間，也根據各地的創新活力和嘗試，來判斷究竟適用哪一套規則來監管才更加合適。我們都還處在探索過程中，讓子彈再飛一會兒。”祖博媛說。

        發于2023.5.1總第1090期《中國新聞周刊》雜志

        雜志標題：被叫停的共享單車“配額拍賣”

《電鰻快報》